Luego del revés legislativo que sufrió el Gobierno en la Cámara de Diputados, que rechazó varios decretos que establecían la transformación de las estructuras y la personalidad jurídica de varios organismos autárquicos, el Ejecutivo anticipó que mantendrá las reformas impulsadas por considerar que la actuación de los legisladores contraviene los principios de las delegaciones legislativas que dieron origen a los decretos. Lo que argumentan es que las medidas fueron impulsadas por las facultades delegadas contenidas en la ley de Bases que aprobó el Poder Legislativo en 2024. “Es medio ridícula la situación. Si te delegan y después te rechazan
cuando utilizás la delegación, es como una cosa medio ilógica”,
cuestionó el jefe de Gabinete, Guillermo Francos, remarcando la contradicción en la que, a priori, incurrieron los diputados.
Consultado sobre los efectos que tendría un eventual rechazo de los decretos por parte del Senado, Francos explicó que “eso va a tener algún impacto, pero no demasiado, porque esos decretos ya están en vigencia y las modificaciones ya se hicieron”. Con estas palabras, el jefe de los ministros dejó de manifiesto que el presidente Javier Milei no tiene ninguna intención de dar marcha atrás con sus medidas y abrió un nuevo frente de batalla con el Congreso, que seguramente deberá ser dirimido en tribunales.
Así las cosas, conviene analizar el brete jurídico desde su origen. Con la aprobación de la ley 27.742, el Congreso le otorgó al Poder Ejecutivo la capacidad de legislar (delegación legislativa) en materia administrativa, económica, financiera y enérgetica, basándose en una supuesta emergencia pública en estas 4 áreas (que al principio eran muchas más). En su artículo 2, la ley establece como bases de las delegaciones legislativas tres puntos claves: mejorar el funcionamiento del Estado para lograr una gestión pública transparente, ágil, eficiente, eficaz y de calidad en la atención del bien común; reducir el sobredimensionamiento de la estructura estatal a fin de disminuir el déficit, transparentar el gasto y equilibrar las cuentas públicas; y asegurar el efectivo control interno de la administración pública nacional con el objeto de garantizar la transparencia en la administración de las finanzas públicas.
Tales fines, redactados a propósito de manera muy abstracta, determinan una gran amplitud de las bases para la delegación legislativa. Siempre es conveniente que, desde el punto de vista de la técnica legislativa, una ley delegante señale con precisión las bases de la delegación que deben guiar al Poder Ejecutivo en el dictado de los decretos delegados. Y si bien, con el correr de los años el concepto de bases tiende a ser cada vez más amplio y genérico, la jurisprudencia señala que las bases de la delegación pueden ser amplias pero no completamente indefinidas. Según el constitucionalista Alfonso Santiago "estas siempre deben estar señaladas en un marco dentro del cual debe desarrollarse la actividad del sujeto delegado, sin que sea admisible que éste pueda vagar a voluntad entre todas las alternativas posibles. Los controles legislativos y judiciales deberán luego poder juzgar si hubo o no excesos por parte del órgano delegado".
Un argumento que los libertarios se encargaron de viralizar en las redes sociales y que el mismo Francos repitió ante la prensa, es que el control de los decretos delegados subyace en la Comisión Bicameral Permanente y que esta solo debe pronunciarse expresamente sobre “la procedencia formal y la adecuación del decreto a la materia y a las bases de la delegación, y al plazo fijado para su ejercicio”. Si bien es cierto que así lo fija la ley 26.122, también es igual de cierto que la misma ley establece con toda claridad que son las Cámaras del Congreso las que titularizan el control legislativo de los decretos delegados. Ese control no se agota, pues, con la actuación de la Comisión Bicameral Permanente.
Pero lo que está realmente en discusión no es si el Congreso tiene la potestad de emitir dictamen sobre decretos delegados, sino sobre las bases que los sustentan y les confieren legalidad. Ese control de la compatibilidad del decreto delegado con las “bases” de la delegación es el aspecto más complejo de la cuestión. Lo que corresponde al Congreso es determinar si el decreto delegado se ajusta al marco en el cual debía ser ejercida la delegación, es decir, a los límites fijados en la ley. En la sesión del miércoles último, la Cámara de Diputados consideró por amplia mayoría que ninguno de los instrumentos analizados cumplía con tales propósitos.
Sin embargo, siguiendo la lógica que manifiesta el Poder Ejecutivo, uno podría considerar que no se incumplieron las bases establecidas para la reorganización administrativa contenidas en aquella ley. Las mismas le permitían al Gobierno modificar o transformar la estructura jurídica y organizativa de cualquier organismo centralizado o descentralizado, pero le impedía la disolución o intervención en algunos casos, tales como el INTI o el INTA. La interpretación realizada por los legisladores para rechazar esas modificaciones en los casos mencionados es que el Ejecutivo excedió las atribuciones delegadas, ya que al modificar la personería jurídica tanto del INTI como el INTA (pasaron de ser entes autárquicos a unidades organizativas dentro de Economía) y disolver los directorios que los encabezaban, el Gobierno avanzó en una intervención de hecho, lo que le permitirá practicar un vaciamiento de sus estructuras, lo que sería muy similar a una disolución.
De la doctrina se desprende además que en toda delegación por emergencia pública (tal el caso de la Ley de Bases) debe existir un claro y manifiesto nexo de razonabilidad entre la causa que la provoca y las facultades y materias sobre las que recae la delegación. El Dr. Santiago sostiene en su tesis que si no existe dicho nexo, la delegación deviene inconstitucional. Aquí hay otro primer punto realmente importante para tener en cuenta y que debería haber sido motivo de un análisis más profundo en el debate original de la ley delegante. La emergencia en materia administrativa se sustentó en el supuesto de que existe una estructura sobredimensionada del Estado y que es uno de los causales del eterno déficit. Ahora bien, qué se entiende por sobredimensionamiento es una cuestión que permite una gran amplitud de interpretaciones y que deriva, en este caso, de los objetivos del Gobierno (que sostiene que el Estado no debe exitir). Conviene preguntarse si el INTI, el INTA o Vialidad Nacional, según los criterios, atribuciones y objetivos por los que fueron creados tienen una estructura inútil e implican un gasto superfluo para la administración que abonaron la mentada emergencia.
Por otro lado, en cuanto a la interpretación de las bases de la delegación, siempre es necesario tener en cuenta las disposiciones constitucionales y de modo especial las cláusulas programáticas, dispersas a lo largo de todo el articulado de la Constitución, que fija los objetivos que deben ser alcanzados por los poderes constituidos, tal es el caso, por ejemplo, de la estabilidad del empleado público y la atención de grupos sociales vulnerables.
Al afirmar que no es posible dar marcha atras con los decretos porque "ya están en vigencia y las modificaciones ya se hicieron", lo que el jefe de ministros olvida es que, en el caso del INTI y de Vialidad Nacional, sendos fallos judiciales frenaron la modificación de ambos organismos porque representaban una afectación de derechos laborales consagrados en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional. Básicamente, las cautelares dispuestas en ambos casos, si bien no resuelven el fondo de la cuestión, ordenan no aplicar ninguna modificación en esos organismos porque esto devendría en una violación a garantías constitucionales como la estabilidad en el empleo público, el derecho al trabajo y la libertad sindical, y alertan sobre el peligro de un daño irreparable si se avanza con las medidas sin una definición judicial de fondo. Según la Justicia, los trabajadores forman parte de un sector socialmente vulnerable y las medidas del Gobierno podrían derivar en despidos masivos, modificación de condiciones laborales sin negociación y retrocesos institucionales graves.
Tal parece que esta encrucijada entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo deberá ser resulta una vez más por el Poder Judicial, una situación que podría haberse evitado si desde el primer momento los legisladores que apoyaron la iniciativa hubieran afrontado el debate con un poco más de responsabilidad, antes de sancionar por motivos políticos una medida que desde el vamos arrastraba consecuencias indefinidas, nocivas para el sistema republicano y, problamente, irreversibles.
